中國城市軌道交通協會

關于促進城市軌道交通企業

財務可持續發展的指導意見

中國城市軌道交通行業經過60年的發展，建成了全球規模最大的城市軌道交通系統，技術水平和管理能力也穩步邁向世界先進行列，發展成就舉世矚目。

當前，我國城軌交通正由以建設為主導的高速發展期向以運營為主導的網絡化平穩發展期轉型。在持續推進安全有序、運營高效、優質服務的同時，行業也遇到債務風險積累、客流強度不足，長期財務可持續基礎不牢等一系列新形勢、新挑戰。城軌交通企業的財務可持續發展是全行業的使命責任，是城軌交通行業可持續發展的關鍵要素；“公益為本，經營為要”是城軌交通企業財務可持續發展的基本理念，“建設與城市實際客流相匹配、使城市綜合財力可承擔的城軌交通網絡”是財務可持續的主線目標。

為推動城軌交通行業可持續高質量發展，探索財務可持續發展理念，匯聚財務可持續實踐經驗，創新財務可持續發展模式，中國城市軌道交通協會根據《城市軌道交通財務可持續發展研究》報告成果，提出以下意見。

一、指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面落實《交通強國建設綱要》總體部署，堅持以人民為中心的思想，履行“交通強國、城軌擔當”的使命，貫徹“公益為本，經營為要”理念，通過加強規劃引導、合理確定標準、化解債務風險、促進收支平衡、落實支持政策等途徑，科學安排項目建設時序、周密防范系統性債務風險、著力保障長期財務可持續，為城軌交通可持續高質量發展提供有力支撐。

二、工作原則

(一)立足全局統籌謀劃。立足行業高度，深入調查研究，直擊“難點”“痛點”,集思廣益，積極探索，主動作為，統籌謀劃行業債務風險防范、財務良性運作的措施和路徑。

(二)宏觀指導，因地制宜。在行業層面宏觀指導意見基礎上，各地城軌交通運營企業結合各自實際，因地制宜，深化研究，選擇策略，制訂方案，實現協會宏觀指導與企業具體實踐的有機融合。

(三)問題導向，破解探索。堅持“問題導向”,在借鑒協會研究成果的基礎上，深化具體問題研究，尋根溯源，探索破解問題的方法，積極推進解決方案的實施。

(四)目標導向，聚焦發展。堅持“目標導向”,制定行業、企業財務可持續發展目標，努力爭取各級政府和上下游產業鏈支持，聚焦財務可持續發展目標協同發力。

三、發展目標

(一)發展藍圖。圍繞一條“建設與城市實際客流相匹配、使城市綜合財力可承擔的城軌交通網絡”主線，踐行“公益為本、經營為要”財務可持續發展理念的兩大基本原則，按照“三步走”目標，推進七項重點工作，落實五大保障措施，統籌繪制城軌交通財務可持續發展“1-2-3-7-5”藍圖，開創具有中國城軌交通特色的財務可持續新局面。

(二)發展理念。“公益為本、經營為要”財務可持續發展理念，為本、為要兩大基本原則，是從公益與經營在財務可持續發展中的地位、作用及相關間的內在本質關系作的概括，為本者是根本、是底線，必須堅守；為要者是倡導經營之道，講求經濟效益，應認真踐行。兩者不是排斥的，是相得益彰的。

(三)三步走目標。

2025年，城軌交通行業財務可持續發展工作全面展開。各城軌交通企業因地制宜研究制定財務可持續發展計劃，初步形成城軌交通行業全面推進財務可持續工作的態勢。

2030年，進一步完善行業規劃建設審批制度、成本規制制度、資金保障制度等，逐步推進企業財務管理體系完善。

2035年，全行業財務可持續取得成效，先行先試企業財務明顯好轉，在健全行業財務管理體系基礎上，逐步實現債務規模穩中有降、收支比例合理科學，財務狀況良性運行、行業發展平穩有序。

四、重點工作

(一)規劃引導，適配社會經濟綜合效益。

一是客流導向，調整規劃建設發展理念。城軌交通規劃建設發展應當適應發展階段特征，對已運營成網的城軌交通規劃建設發展的指導思想應由“規劃導向”向以“客流導向”為重點轉變；對未成網的城軌交通規劃建設發展的指導思想也應以“規劃導向”與“客流導向”并重。強化客流效益指標在規劃建設中的重要性，一切以實際需求出發，主動抑制與社會經濟綜合效益發展不協調的發展傾向。

二是綜合研判，優化完善城市建設申報條件。正確理解和貫徹落實城軌交通規劃“適度超前”和建設“量力而行”的基本原則，對“一般公共財政預算收入、地區生產總值、市區常住人口”建設申報條件的約束范圍進行綜合研判，重點考慮城軌交通建設與運營資金全生命周期的資金保障需求，匹配城市綜合財力與負債水平，結合城市綜合交通出行結構，科學合理規劃建設城軌交通項目，把握建設時機，提高投資效益，有效控制投資速度與強度。

三是適時調整，強化客流后評估機制。城軌交通應當構建對已建成線路的客流后評估機制，對現有運營項目的實施情況進行評估。重點關注未能到達規劃預測客流強度的線路，適時調整城市近期、遠期客流需求預測范圍，在規劃新建線路時，綜合評估網絡效益，符合城市發展的實際需求和自身實力，宜大則大、宜小則小。

(二)建標適宜，多式協同經濟適用。

一是遵循全生命周期成本理念把控總體設計方案。城軌交通應當樹立全生命周期財務可持續的理念，在項目可行性研究及線路初步設計中建立財務資金管理可持續模型，明確建設資金投入規模及運營所需要的保持其可持續經營的資金規模。從功能與成本的合理匹配入手，在保證工程安全和基本功能需求的基礎上，科學謹慎確定建設標準、優化線路設計、控制線路及建筑規模、合理選擇工藝工法，從項目設計階段有效控制全生命周期成本投入。

二是遵循經濟適用的原則合理選擇系統制式。城軌交通系統選型應支撐線路功能設計標準，針對不同城市和不同區域的通勤需求或個性化交通需求合理選擇制式，并科學匹配制式種類和數量，實現優勢互補和綜合效用最大化。對地鐵線路長度過長，尤其是采用延伸已建市中心區地鐵線路，調整、改造線路功能定位等規避審批障礙的情況應進行主動限制。

三是遵循因地適宜的原則審慎選擇線路敷設方式。城軌交通系統敷設方式應根據城市總體規劃和客流預測結果，結合沿線工程水文地質條件和環境情況，同時與系統制式相協調，原則上市區線路應以地下為主，市域線路以地面、高架為主，中低運能系統服務局部區域以地面、高架為主。

(三)融資選優，緩解債務本息支出。

一是構建債務風險監管平臺，把控債務規模與風險。健全城軌交通企業債務風險監測預警機制，構建城軌交通債務風險監測預警平臺，充分利用信息化手段加強對各企業債務風險的動態監測，厘清債務結構、總量規模、償還周期，做到早識別、早預警、早應對，確保城軌交通企業債務風險問題不影響城市安全有序運行。

二是拓展債務融資渠道，優選經濟融資方案。城軌交通企業應當積極拓寬融資渠道，用好用足各類政策性金融工具，優化債務周期和結構，對存量高息債務采取壓降措施，從源頭降低融資成本。同時，探索綠色金融、不動產投資信托REITs、資產證券化等權益性融資領域試點，構建起“投資-盤活-再投資”的良性循環機制，進一步擴大有效投資。

三是提升財務管理能力，降低財務費用支出。加強城軌交通企業財務統計分析與統籌運用能力，通過全面預算、定期分析、線路決算等方式深入挖掘建設、運營、經營等方面潛能，合理安排資金使用計劃，按需提取融資資金，積極提高存量資金收益，確保財務費用能降盡降。

(四)引聚客流，票務收入穩中有升。

一是布局合理、多交協同，提升城市綜合交通出行能力。充分發揮城軌交通在城市綜合交通中的重要作用，構建功能層次完善、結構布局合理的城軌交通網絡。根據不同城市人口布局與功能定位，因地制宜地推進合理城軌交通制式發展，適度加強網絡覆蓋水平，提升網絡化運營效益。同時，貫徹城市交通一體化規劃理念，強化城軌交通與多種交通方式的無縫銜接、互聯互通，促進城軌交通與綜合交通的網絡互補、站點銜接，方便乘客城軌交通出行，以順暢的多式交通工具引聚城軌交通乘客。

二是便捷高效、綠智融合，提升城軌交通的客流吸引力。以便捷乘客出行為出發點，通過數字化、信息化與智能化技術，推進乘客出行信息一體共享、網絡運能動態調整、安檢互信互認等重點工作，持續優化城軌交通的客運組織與行車組織水平；打造以城軌出行為核心的一體化綠色交通服務體系，以城軌交通的便捷出行、舒適乘車、滿意服務吸引匯聚客流。

三是差異分層、動態調整，提升城軌交通票價經濟平衡性。貫徹《城市公共交通條例》(國務院令第793號)有關規定，建立多層次、差別化的城市公共交通票價體系，綜合考慮城軌交通運營成本、公眾承受能力、補貼財力等因素，制定城軌交通價格并建立動態調整機制。重點與居民可支配收入水平、物價水平、能源水平與企業運營成本等變量因素有機合理掛鉤，實現市民乘客經濟可承受性與企業經營可持續性的有機平衡。

(五)節支降本，運營支出合理管控。

一是健全運營成本規制模式，提升成本精細管控能力。城軌交通企業要以成本規制實施為抓手，樹立精細管理理念，構建財務可持續的工作文化，加強基于生產要素、驅動因素的成本分析及管控工作，落實運營成本指標與運營績效考核指標的關聯性，明確成本管理的責任主體，形成對成本管理的統一認識；加強細節管理，以項目可研為參系，以建設竣工數據為支撐，搭建全生命周期的財務現金流預算模型，清晰展示企業在不同運營時段對資金的需求程度，有效采取針對性的成本管控措施。

二是加大創新技術應用，降低企業運維支出。以理念創新、技術創新、管理創新推動節能降本，實現減員增效。持續探索崗位復合、設施設備修程修制優化、環控智慧調控、無人巡檢、在線監測等新技術、新管理的落地實施，提升生產效率，減少人員配置，有效降低成本支出，優化運營成本結構。

三是加強網絡資源集約共享，充分發揮網絡規模效應。加強城軌交通網絡設備系統跨線運用、互聯互通和資源共享，合理規劃網絡控制中心、車輛段、綜合維修基地、票務中心、倉儲中心、主變電站、換乘站和辦公設施等資源配置，通過網絡統籌、系統整合，實現資源利用共享與集約化使用，降低項目建設與運營投入，提高整體效率和服務水平。

四是構建行業統一大市場，利用城軌交通規模優勢。完善城軌交通市場信息交互渠道，統籌供應商與企業信息，搭建統一的資源平臺，實現聯合招標采購、物資協同調度和維修資源共享等功能，著力破解進口設備、唯一供應商等方面的卡脖子問題，降低企業運維成本。通過統一的資源平臺，提供全自動運行、智慧運維、新能源、無人值守技術、安檢安防等方面的最新技術成果，幫助各地城軌交通企業降低人工、能耗和管理成本。

(六)多元創收，經營收入廣開財路。

一是貫徹經營城軌理念，拓展多元化經營模式。樹立“經營城軌”核心理念，順應新經濟發展形勢，資源經營業務重點須從開發導向轉為經營導向，原有的基于土地財政和房地產金融的“軌道+物業”的開發與反哺業務邏輯需要適應轉型，從合作開發企業轉為車站與TOD社區終端客群，廣告和商業經營轉向分層營銷、社區“精準營銷”發展模式，進行全鏈條、多方位開發，不斷拓寬多元經營渠道。

二是推進站城融合發展，完善場站綜合開發。創新城軌交通沿線土地開發的思路，按照“站城融合、賦能城市”理念，豐富TOD+內涵，強化對功能區建設的支撐力度，從房地產和商業的模式，向TOD+醫療、物流、文旅、教育、科技園等模式轉型，更好地與城市功能相融合。

三是構建產業協作聯盟，延展助力城軌交通增收。秉持“資源共享、優勢互補、協同發展”的原則，建立長期戰略合作伙伴關系，打造以城軌交通為核心的跨地域產業聯盟，在產業協同發展、產業科技創新、商業資源共享、項目資本運作、人才隊伍培養等領域開展深入合作，持續推動城軌交通上下游產業鏈強鏈補鏈。以主導產業+完善配套核心，打造包括車輛制造及檢修、核心零部件制造、智能化系統、智能運維等在內的全產業鏈生產性服務；以產業服務+產業金融為輔助，面向文化、金融、貿易、健康產業發展，通過軌道+商業、軌道+文旅、軌道+養老等模式，積極構建軌道生態圈。

四是加大新興領域產業布局，挖掘新的經濟增長點。加大在新一代信息技術、人工智能、綠色環保等未來產業、新興領域產業的布局力度，深入挖掘數據資產、檢測認證、低空經濟等新領

域的潛在價值，拓展相關服務業務，發揮衍生的財務效益，不斷培育壯大發展新動能，全力打造多元化的市場經營主體。

(七)政策探索，獲取資金保障支持。

一是探索建設項目專項資金渠道。緊抓國家支持“兩新、兩重”項目試點、超長期國債、國開銀行等政策的有利契機，引入專項建設資金，助力有真實客流需求的城市在防范化解地方債務重大風險的同時，緩解短期內城市財力暫時不足的情況，持續推進城軌交通行業規范有序發展。

二是探索與運營安全和服務質量掛鉤的財政補貼機制。探索建立健全與運營安全和服務質量掛鉤的財政補貼機制。對城軌交通項目在不同運營階段進行成本分析，合理界定城軌交通項目成本范圍，并按照合規性、相關性、合理性及激勵性原則，科學核定城軌交通項目運營成本標準，明確地方政府和企業的主體責任和工作要求，對核定運營成本與乘客實際支付優惠票價之間的差額以購買服務的形式予以補助。

三是推動城軌交通資產納入市政基礎設施資產管理。貫徹《市政基礎設施資產管理辦法》(財政部財資〔2024〕108號),推動城軌交通設施納入城市基礎設施資產范疇，明確地方政府和企業在基礎設施資產建設、維護和管理的職責劃分，支持和保障城軌交通大修更新改造資金需求。

五、保障措施

(一)堅定實施公交優先戰略。

建議在國家、省、市層面進一步推進“公共交通優先發展戰略”,統籌優化協調城軌交通與公共汽電車、與其他交通出行方式之間的發展，優化城市交通出行結構，合理引導公眾出行，提升城市公共交通出行整體社會和經濟效益，減少城市政府補貼壓力。

(二)出臺城軌交通專項化債支持政策。

建議在遵循國家“防范化解城市政府債務風險”的總體導向前提下，研究試點實施允許城市政府分階段逐步發行針對城軌交通企業建設債務的專項置換債券，通過一個合理的周期，有序地將國內城軌交通企業建設債務在城市政府和企業之間合理轉移或分擔，使城軌交通運營企業從沉重的建設投資債務負擔與長期的融資財務費用支出中解脫出來，保障企業回歸運輸主業，專注于更高質量地服務城市運行與發展。

(三)加強城軌交通規劃建設審批監管與評估。

建議根據我國經濟社會發展及城軌交通發展實踐與趨勢等情況，從整體導向、申報條件、資金保障等方面，對《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號)按程序適時開展優化調整，并加強線網建設規劃與項目可行性研究方案的多層級審批監管銜接，對已審批建設城軌交通項目的城市進行綜合評估，著力優化項目設計，合理控制工程造價，把控項目建設時序，保障在實施建設規劃線路的有序開展。

(四)加強城軌交通運營維護階段政策扶持，建立科學成本控制機制。

建議國家層面出臺城軌交通運營成本規制相關政策或指導文件，明確方法路徑和權責關系，完善成本規制標準動態調整機制，以適應外部運營環境和條件的快速變化；建議比照財政部、國家稅務總局關于鐵路運輸企業免征房產稅、城鎮土地使用稅的相關政策，研究制定并出臺適用于城軌交通企業的稅收優惠政策。

(五)加大城軌交通經營政策支持，鼓勵城軌交通向“經營城軌”高質量轉型。

建議國家層面在此基礎上研究出臺給予TOD綜合開發更多政策指導，構建綜合開發政策體系、建立開發協調機制、綜合開發規劃審批等保障措施；出臺城軌交通地下空間開發利用管理辦法，明確開發原則、開發方式和供地方式，明確地下空間權屬登記，明確不同商業業態的準入條件；對部分制約城軌交通行業高質量發展的政策、規定、標準開展修訂，打破個別安全性法規與標準條款層層加碼、趨于保守化的趨勢，統籌兼顧安全運營與可持續發展的需求，疏解建設成本高企、經營轉型受限的現實困難。

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